Der Föderalismus in Deutschland 

braucht die Kontroverse   

In den 1990er Jahren ...

habe ich als Student erlebt, wie an gerade kräftig durchgerüttelten ostdeutschen Universitäten über den ostdeutschen Transformationsprozess gestritten worden ist. Die einen betrachteten ihn als abgeschlossen. Die Einheit war, um es mit Heribert Prantl von der Süddeutschen Zeitung zu sagen, vom Westen bürokratisch glanzvoll bewerkstelligt worden. Es gab keinerlei Anlass zur Systemkritik. Die anderen begannen zu unterscheiden zwischen einem institutionellen Transformationsprozess, den man in der Tat als erledigt bezeichnen könne, und einem – sie nannten es – mentalen Transformationsprozess, der keinesfalls als abgeschlossen zu betrachten wäre. Darunter subsumierten sie auch ein Nachdenken darüber, ob die in einer Art Blaupause auf Ostdeutschland übertragenen westdeutschen Strukturen wirklich immer kompatibel gingen mit ostdeutschen Erfahrungen vom Funktionieren einer Gesellschaft. Insbesondere ostdeutsche Diskutanten stellten etwa infrage, ob diese oder jene Institutionen – für ihre westdeutschen Kollegen nicht selten so etwas wie heilige Kühe – in der nun beginnenden neuen Zeit tatsächlich gebraucht werden würden, nur weil sie in der Bundesrepublik der 1950er oder 1960er Jahre vielleicht einmal als sinnvoll erachtet eingeführt worden waren. Wozu ein einziges Land – sagen wir z. B. – 16 + 1 Finanzminister brauchen würde, war in diesem Zusammenhang so ein Thema.

Die Verarbeitung des Vereinigungsprozesses

Aus Erfahrung wissen wir, dass nichts für die Ewigkeit ist. Andererseits war Deutschland irgendwie schon immer ein Land der Länder und wurde es nicht erst nach Ende des Zweiten Weltkriegs. Der deutsche Föderalismus hat Tradition. Eine solche Frage sollte also ohne Dramatik auch heute ruhig immer wieder einmal gestellt werden können. Sicher gibt es darauf auch mehr als nur eine kluge Antwort. Aber damals war eben die Erfahrung, dass auch in Westdeutschland sozialisierte Akademiker nicht immer gut darin waren zu erklären, worin denn nun die unbedingten Vorteile des Föderalismus zu sehen wären. Das war auch deswegen zu wenig, weil ausgerechnet der Bundesrat im Machtspiel mit dem Deutschen Bundestag über weite Strecken der 1990er Jahre als oppositioneller Vetospieler mit einem gewissen Hang zu politischer Blockade gesehen wurde, was sich institutionell zunehmend zu verfestigen schien und auf kurz oder lang zu einem Akzeptanzproblem werden musste. Wer aus der DDR kam, dem konnte jedenfalls der Föderalismus durchaus als eine Verschwendung von Ressourcen vorkommen, als eine aufgeblähte und strukturbelastende Angelegenheit, bisweilen auch als Ausdruck einer gewissen Dekadenz, die man sich halt leisten können müsse. Bezeichnend dafür ist auch, dass die vor wenigen Jahren geführte Debatte, ob für die Landesgesetzgebung nicht ein Teilzeitparlament ausreichend wäre, eben in Sachsen-Anhalt und also in Ostdeutschland stattfand, losgetreten vom ehemaligen Ministerpräsidenten dieses Bundeslandes, Prof. Wolfgang Böhmer.

Diesbezüglich durchaus lebhafte Auseinandersetzungen zwischen Ost- und Westdeutschen endeten in der Regel ohne Annäherung und weitestgehend ohne gegenseitiges Verständnis.

Die wechselseitige Entfremdung war eben auch eine deutsche Realität geworden – der Historiker Jürgen Kocka prägte einst dafür den Begriff der Vereinigungskrise. Es zeigte sich, wie sehr einige der bisherigen Kategorien des Denkens im Osten wie im Westen in der Erfahrung und intellektuellen Verarbeitung des Vereinigungsprozesses verankert waren. Wenn später (und bis heute) von der sogenannten inneren Einheit die Rede war (und ist), die es noch irgendwie zu vollenden gelte, habe ich mich immer an das Prägende dieser frühen Vereinigungsdebatten erinnert.

Heute, im 30. Jahr der deutschen Einheit, finden immer noch Auseinandersetzungen statt, wobei es zumeist um eine wie auch immer geartete Unzufriedenheit in Ostdeutschland geht. Dazu dürfte auch unverändert ein gewisses Fremdeln mit dem Föderalismus gehören. Ganz besonders lässt sich das vielleicht am deutschen Bildungsföderalismus festmachen. Ohne sich an dieser Stelle allzu tief auf dieses Thema einlassen zu wollen: Wenn der Philologenverband seine Ablehnung eines Zentralabiturs u. a. mit einem Verweis auf die DDR-Geschichte zu begründen bemüht ist, lässt sich die in dieser Frage ohnehin anders aufgestellte öffentliche Meinung erst recht in Ostdeutschland ganz sicher nicht überzeugen. Der Soziologe Raj Kollmorgen hat nach dem Thüringen-Schock vom Februar 2020 für Ostdeutschland grundsätzlich eine Andersartigkeit der politischen Kultur ausgemacht, in der Demokratie und Parlamentarismus mit Selbstbewusstsein, Eigensinn und Renitenz abweichend vom Mainstream der (alten) Bundesrepublik interpretiert werden. Das Demokratieverständnis in Ostdeutschland wird zum Gegenstand der Analyse. Einfach ausgedrückt lautet das Ergebnis: Der Osten ist eben anders als der Westen, womit der Endpunkt der Bonner Republik erreicht sei.

Dr. Ringo Wagner
Leiter des Landesbüros
Sachsen-Anhalt der
Friedrich-Ebert-Stiftung

1975 in Greifswald geboren

1995 – 2001 Studium der Sportwissenschaft, Politikwissenschaft und Volkswirtschaftslehre in Greifswald und Bonn
2001 – 2008 u. a. wissenschaftlicher Mitarbeiter und anschließende Tätigkeit als Lehrbeauftragter (inkl. Prüfer- und Gutachtertätigkeit) an der Universität Greifswald
2002 – 2005 Stipendiat der Friedrich-Ebert-Stiftung (Promotion an der Universität Potsdam)
seit 2006 Mitarbeiter der Friedrich-Ebert-Stiftung
2018 Teilnehmer am International Visitor Leadership Program der US-amerikanischen Regierung
seit 2019 Lehrbeauftragter im Programm »Studieren ab 50« an der Universität Magdeburg

Die Aktualität des Föderalismus in der Coronakrise

Seit März 2020 ist das Leben in Deutschland nicht mehr so, wie wir es bisher kannten. Mit der Corona-Pandemie (Covid-19) ist sukzessive die ganze Welt in eine Situation geraten, die bis dahin unvorstellbar war. Die Anzahl der Infizierten stieg auch in unserem Land immer weiter, alle Bundesländer waren mit teils erheblichen Fallzahlen betroffen. Zur Bewältigung dieser Krise haben Bund, Länder und Kommunen unter Hochdruck weitreichende Maßnahmen – auch mit Eingriffen in die Freiheitsrechte der Menschen – veranlasst, die alle aufzuzählen an dieser Stelle überflüssig ist. Das Ziel bestand darin, die Zahl der Neuerkrankungen zu drosseln und so die Belastungen für das Gesundheitswesen durchhaltefähig zu gestalten. Schritt für Schritt tasten wir uns seither zurück in eine Normalität, die anders ist als vorher. Das ganze Ausmaß der Krise werden wir aber wohl erst mit einigem Abstand vollständig erfasst haben. Möglicherweise verändert sie gerade unsere Gesellschaft.
In den Augen mancher Zeitgenossen könnte es dabei gar um die Zukunft der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit westlicher Prägung gehen. Das würde dann davon abhängig sein, wie eine mit der Coronakrise einhergehende Evaluation der Effektivität von politischen Systemen weltweit, wie es der Berliner Politologe Herfried Münkler ausgedrückt hat, am Ende ausfiele. Bei einer solchen Deutung lautet die Frage, ob zentralistisch (und autoritär) funktionierende Länder besser und effizienter mit den Folgen dieser Katastrophe fertig werden als beispielsweise unser auf Koordination angewiesenes föderal und dem Subsidiaritätsprinzip nach organisiertes Deutschland, wo die Eindämmung des Infektionsgeschehens im Wesentlichen in der Zuständigkeit der Bundesländer und der ca. 400 Gesundheitsämter vor Ort liegt und es zwar Gesetzgebungskompetenzen, aber eben keine Weisungsbefugnisse des Bundes gibt. Eine Antwort darauf würde von überaus großer Bedeutung sein.

Ein vorläufiges Fazit für den deutschen Föderalismus lautet: Es sieht nicht schlecht aus.

Unsere Gesellschaft wird aber aus diesem Stresstest ihre Lehren ziehen. Mindestens mit Blick auf das Bundesinfektionsschutzgesetz kommt eine neuerliche Reform des Föderalismus auf die Agenda.
In herausfordernden Situationen Kompetenzen zu bündeln und Kleinstaaterei zu verhindern, erscheint dabei schon heute vielen – auch föderal geprägten – als vernünftig.

Verfolgt man die hierzu geführte öffentliche Diskussion in Deutschland, so offenbart sich jedoch nicht selten ein beinahe verächtlicher Blick auf den Föderalismus.

Wenn z. B. vom viel zitierten Flickenteppich die Rede ist und davon, dass der Ein- und/oder Ausstieg in den und aus dem Lockdown föderal-chaotisch abgelaufen sei (»Taubenschlag Deutschland«, »Quadratmeter-Chaos im Einzelhandel«, »Datums-Karussell bei den Schulen« etc.) oder beispielsweise wegen der fehlenden Einheitlichkeit bei den Hilfsprogrammen der Bundesländer je nach Postleitzahl die Menschen als Opfer des Föderalismus betrachtet werden, weil reichere Bundesländer ihren Unternehmen (oder Kommunen oder Kultur-, Bildungs- und Sozialeinrichtungen …) offenbar besser helfen als ärmere. Auch unter Medizinern gab und gibt es einen ausgeprägten Wunsch nach Einheitlichkeit, Kompaktheit. Wenigstens in Krisen wie dieser möge doch der Föderalismus Pause haben.

Und so lautet denn eben ein anderes Fazit für das System des Föderalismus: Es versagt in Krisen und Notfällen.

Der in einer Demokratie notwendige Streit trägt dabei bisweilen auch paradoxe Züge. So war es angesichts auch aus dem politischen Betrieb selbst heraus formulierter Forderungen nach einer Art »Masterplan Corona« und einem in Verbindung damit vielfach artikulierten Drängen nach einem einheitlichen Vorgehen der Länder bei einem schrittweisen Ausstieg aus den Corona-Beschränkungen trotz erheblicher regionaler Unterschiede bei der Ausbreitung der Covid-Krankheit eigentlich nicht nachvollziehbar, warum der Föderalismus gerade in einem solchen Moment ausgesetzt werden sollte, wo er doch aufgrund unterschiedlicher Infektionszahlen sogar geboten schien. Das können vielleicht Angstforscher erklären und es entspricht wohl einem den Menschen in Notzeiten nicht ganz zu Unrecht unterstellten Bedürfnis nach Übersichtlichkeit, zentraler Führung und einem deutschlandweiten Durchregieren.

 Ein rationales Verhalten wäre es aber nicht gewesen, weshalb es wohl auch nicht so kam. Die Entscheidungsträger in den Ländern dafür als bloße Getriebene zu verunglimpfen, unfähig, den populären Wünschen nach einem schnellen Ende des Lockdowns zu widerstehen und stattdessen mit den Sehnsüchten der Menschen Politik machend, gehört ebenfalls zu den etwas eigentümlicheren Interpretationen des aktuellen Zeitgeschehens.

Der Föderalismus ist schlichtweg als das in Erscheinung getreten, was er sein muss – Anwalt der Regionen (und wer ergänzen möchte: der Freiheit).

Die Politik präsentierte sich dabei durchaus windschnittig. Wie viele werden wohl darüber gestaunt haben, wie unglaublich viel Geld in kürzester Zeit mobilisiert werden konnte?

Legitimitätsdruck als historische Chance

Doch unabhängig davon, wo der Einzelne ganz persönlich mit seiner Meinung steht, erleben wir gerade, dass in unserer Gesellschaft über die Vor- und Nachteile, mithin die Sinnhaftigkeit des Föderalismus diskutiert wird. System- und Lebenswelt sind plötzlich im Bewusstsein der Menschen hochgradig – wie das vielleicht in dieser Konzentration nur selten der Fall ist – miteinander verschränkt. In der medialen Berichterstattung, in (klugen) journalistischen Kommentaren, in (wütenden) Leserbriefen, ja selbst in Kinderzeitungen oder in ganz normalen Alltagsgesprächen geht es plötzlich darum, was der Föderalismus eigentlich ist und was ihn kennzeichnet. Und alles wird »abgeklopft« auf die eigene momentane Lebenssituation.
Wird nun also in diesen Tagen das Ende des Föderalismus in Deutschland eingeläutet? Oder eröffnet sich gerade eine – für Ostdeutschland zuletzt von manchen vielleicht nicht mehr für möglich gehaltene – Gelegenheit, neues Vertrauen in den Föderalismus und seine Leistungsfähigkeit zu stiften. Die Macher der vorliegenden Publikation hätten sich eine solche Situation jedenfalls noch vor einigen Monaten nicht träumen lassen. Der Anlass für dieses Projekt war – recht wenig reißerisch – die jüngste Umgestaltung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Allerdings wollten wir uns nicht auf finanzpolitische Aspekte beschränken, sondern auch aktuelle gesellschaftspolitische Fragen mit finanzpolitischen Auswirkungen (z. B. Globalisierung, Klimawandel, wirtschaftlicher Strukturwandel, demografische Herausforderungen, räumliche Entwicklung, Transformationsprozesse oder sozialer Zusammenhalt) ansprechen. 

Wir haben dabei um einen induktiven Ansatz gerungen, um vielleicht von einzelnen Politikfeldern (Bildung, Gesundheit …) oder konkreten Situationen auf allgemeingültige Aussagen schließen zu können. Wir haben uns gefragt, welche Erwartungshaltung die Bürger heute und in Zukunft an das föderale System haben könnten oder was die Menschen in Deutschland eigentlich über die föderalen Zuständigkeiten wissen (wollen). Nach zähem Ringen haben wir uns schließlich darauf verständigt, auf ein eigenständiges Kapitel »Föderalismus und Osten« zu verzichten. Die Coronakrise hat diese Frage ein Stück weit obsolet werden lassen.

Ging es angesichts der eingangs umrissenen Problematik zunächst noch darum, ob vom Osten bestandsgefährdende Veränderungstendenzen für die genuin westdeutsche Grundordnung ausgehen könnten, so ist gegenwärtig für den deutschen Föderalismus ein nie dagewesener Legitimitätsdruck, ein Akzeptanzproblem bzw. andersherum ausgedrückt eine historische Chance, sich beweisen zu können, zu konstatieren.

Und dennoch ist es wohl kein Zufall, dass dieses Buch aus einem ostdeutschen Landesbüro der Friedrich-Ebert-Stiftung kommt. Hier werden immer noch Fragen gestellt, die in Westdeutschland entweder schon weitestgehend zu Ende besprochen sind oder sich dort schlichtweg überhaupt nicht stellen. Als beispielsweise 1976 der die Grundsätze bzw. Prinzipien der politischen Bildung festlegende Beutelsbacher Konsens erarbeitet worden ist, war das natürlich nur in einer ihr politisches Selbstverständnis gerade ausverhandelnden bundesrepublikanischen Gesellschaft ein Thema, und ist dort ja auch rauf und runter diskutiert worden. In Ostdeutschland gibt es eine Notwendigkeit für derlei Debatten eben zeitverzögert bis heute, vor einem überdies mittlerweile völlig anderen gesellschaftspolitischen Hintergrund. Und wie wohl die DDR mit der Corona-Pandemie umgegangen wäre und was sie vor allem wohl besser gemacht hätte, dürfte im Westen der Republik kaum interessieren, ob man das nun bedauern mag oder nicht. Im Osten hingegen sind ehemalige Mitarbeiter aus dem DDR-Gesundheitswesen gerade gefragte Gesprächspartner für eine diesbezüglich interessierte Öffentlichkeit.

Einladung zum produktiven Streit

Warum aber »beackern« wir als ostdeutsche Arbeitseinheit nun ausgerechnet auch noch den Finanzföderalismus, für dessen tiefere Durchdringung es in ganz Deutschland augenscheinlich nur einen sehr überschaubaren Kreis von Experten gibt? In der politischen Erwachsenenbildung wird dieses Thema jedenfalls überaus selten aufgegriffen. Das mag daran liegen, dass der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern seit immerhin 50 Jahren schon nahezu unverändert gilt – auch seit im Jahr 1995 die neuen Länder miteinbezogen worden sind. Doch die Geltungsdauer des Finanzausgleichsgesetzes und ebenso die Leistungen des Solidarpakts II sowie die Konsolidierungshilfen des Bundes waren bis zum Jahresende 2019 befristet. 

30 Jahre nach der friedlichen Revolution kann jetzt die deutsche Einheit auch in der Finanzverfassung, wenngleich von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, als abgeschlossen betrachtet werden. Und die Finanzpolitik im Föderalismus in dieser Zeitspanne als eine Erfolgsgeschichte zu würdigen, weil sie ermöglicht hat, viele politische Ziele auf dem Weg zur inneren Einheit zu erreichen, erscheint gerade auch aus einer ostdeutschen Perspektive angezeigt.

Zudem stellen sich fortwährend neue Fragen – etwa nach Wettbewerbselementen im (Finanz-)Föderalismus ebenso wie nach Ausgleichsmechanismen mit dem Ziel der Gleichwertigkeit oder Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland (vielleicht ein unerfüllbarer Anspruch, mit dem wir uns selbst unnötig quälen?) oder auch nach neuen Perspektiven des Sozialstaats. 

Was eignet sich als Maßstab für den föderalen Ausgleich? Welche Ziele dabei lohnen sich? Wird der seit 2020 geltende neue Mechanismus beim Länderfinanzausgleich zu neuen Fehlanreizen und einem weniger solidarischen Föderalismus führen? Was ist damit gemeint, wenn stärkere Länder einen Föderalismus der unterschiedlichen Geschwindigkeiten präferieren? Gibt es Politikfelder, auf denen der Föderalismus sogar noch stärker betont werden könnte, z. B. in der Kulturpolitik?

Und immer wieder ist da auch der internationale Vergleich oder die Frage, welchen Ländern mit einem funktionierenden Föderalismus vielleicht geholfen wäre. Könnte tatsächlich, wie es Altkanzler Gerhard Schröder kürzlich vorgeschlagen hat, ein föderaler Staatsaufbau der Ukraine der Schlüssel sein, um dort endlich wieder zu einem friedlichen Miteinander zu finden?

Diese Publikation soll in kurzen und prägnanten Beiträgen Gegenwartsanalysen aus verschiedensten Perspektiven ebenso wie auch Antworten auf Fragen nach den zukünftigen Herausforderungen liefern. Das Buch soll neugierig machen, Informationen liefern und produktiven Streit befördern.

Dass es bei aller Klarheit der einzelnen Themen eine große Unterschiedlichkeit und geradezu bildhafte Buntheit aufweist, ist dafür hoffentlich hilfreich und kann ebenso wie die Pluralität der Standpunkte als gewollt betrachtet werden. Erwarten Sie deshalb als Leser bitte kein einheitliches Meinungsbild. Im Gegenteil, wir möchten Kontroversen darstellen. Dazu gehört auch, dass Personen aus verschiedenen politischen Lagern zu Wort kommen.

In solch konstruktivem Diskurs liegt schon die ganze Idee zu diesem Buch begründet. Dem ostdeutschen Politiker und ehemaligen langjährigen Finanzminister von Sachsen-Anhalt, Jens Bullerjahn, und dem westdeutschen Politikwissenschaftler und emeritierten Professor der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg, Wolfgang Renzsch, sei für ihre unterschiedlichen Einschätzungen zu Fragen des Föderalismus, ihre Diskussionsfreudigkeit, ihre Lust an der inhaltlichen Auseinandersetzung, ihr Engagement in der Kompromissfindung und ihre aus all dem folgende Anregung zu dieser Publikation herzlich gedankt. Einig waren wir uns sehr schnell darin, kein weiteres wissenschaftliches Werk für Fachleute (keinen weiteren Forschungsband) vorlegen zu wollen, sondern ein »Lesebuch« für interessierte Laien. Bei den Autoren wollten wir eine Mischung aus verschiedenen Bereichen: Wissenschaft, Verwaltung, Landes- und Bundespolitik. Sie wurden darum gebeten, ihren Text kurz zu halten, auf Fachjargon und Fußnoten zu verzichten und stattdessen für eine breitere Allgemeinheit zu schreiben. In einigen Fällen wurden Interviews bevorzugt. Allen Mitwirkenden sind wir dankbar für ihr Zutun. Jeder Beitrag, der nicht geschrieben worden wäre, hätte uns gefehlt. Ich wünsche allen eine anregende Lektüre.

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